白丝 jk 本文刊于《江苏行政学院学报》2016年第5期白丝 jk。
摘 要：紧要决策社会安祥风险评推断谋对于表率地方政府决策、爱戴社会安祥具有重要好奇。然则，在实践经由中，“稳评”计谋却堕入了标记性实施的逆境，即地方政府在实施该项计谋时遴选作念名义功夫、走过场、制作文本材料等典礼化的策略。地方政府在风光上完成了上司安排的“稳评”计谋实施任务，并为自身的决策活动提供了正当性证成依据。“稳评”计谋标记性实施的形成根源于官僚组织里面的张力辩论。上司赋予下级安祥与发展的双重负务，形成官僚组织的激励不兼容，诱发了下级的多样支吾策略。同期，中国官僚组织里面从上至下的集权决策模式与“稳评”从下到上的计谋逻辑之间存有难以吞并的矛盾。“稳评”计谋的标记性实施能在一定程度上缓解上司压力与计谋实施环境之间的张力，使人人计谋实施经由与既有的政事和行政体制相相宜。但是，“稳评”计谋的标记性实施也容易诱发新的下层治理问题，导致社会矛盾积压。为减少“稳评”计谋的标记性实施气候，不仅需要进一步理顺官僚体制里面辩论，而况应该改变地方政府的发展主义取向和人人计谋制定模式。
要害词：官僚组织间辩论；标记性实施；“稳评”；风险
在现代中国，社会安祥问题被提升到相配重要的地位。卓越是近十多年来，陪同社会矛盾和粉碎形势的恶化，信访总量高位运行，万般群体性事件频发，从中央到地方各级政府对于社会安祥问题都倾注了多量的和顺和干涉。在轨制斥地层面，国度先后推出了一系列重要轨制改革举措，举例，一票否决制、信访包保包袱制、群众使命部改革和处理信访杰出问题与群体性事件联席会议等等；在资源干涉方面，从中央到地方的维稳经费都大幅度加多[①]。尤其是连年来国度还缔造了信访疑难专项资金，致力于于于化解一大宗信访难案、“骨头案”。凡此万般，无不标明国度对于社会安祥问题的高度宠爱。
同期，为从泉源上驻守社会安祥问题的发生，国度于连年来扩充了紧要决策社会安祥风险评估轨制。所谓紧要事项社会安祥风险评估（以下简称‘稳评’），指按照风险评估使命的原则、方法和程序，对紧要决策、重要计谋、紧要改革举措、要点工程斥地等紧要事项的制定、出台、实施进行社会安祥风险预计、研判、介入、化解的轨制性措施[②]。自“稳评”计谋出台后，它一度被政界、学界委托厚望。东说念主们但愿通过“稳评”计谋的实施，好像表率地方政府决策活动，提升地方政府决策的科学性、正当性。不外，在“稳评”计谋的实施经由中，经常出现走过场、流于风光、评估主体不解确、包袱精雅不到位等问题[③]。咱们的郊野不雅察也发现，地方政府对于“稳评”计谋往往遴选标记性实施的支吾策略。所谓标记性实施，即地方政府在实施计谋时遴选作念名义功夫、走过场、制作文本材料等典礼化的策略。这使得“稳评”计谋未能落到实效，形成“标记性稳评”的局面。
由此，与各级政府对社会安祥问题高度宠爱形成昭着对比的是，“稳评”计谋的实践却堕入了标记性实施的逆境，使得该项计谋未能达到灵验驻守社会不安祥成分的效果。对于这一悖论性的解析气候，本文基于计谋实施的筹商视角，诈欺官僚组织间辩论的分析框架进行解释。本文和顺的主要问题是：“稳评”计谋的标记性实施是如何呈现的？诱发“稳评”计谋标记性实施的组织机制是什么？
一、文献转头
改革绽放以来，中国人人计谋的实施问题引起海表里学者的泛泛和顺。其中，人人计谋实施的偏差气候尤其引东说念主防备。诸如“计谋变通”、“政令不出中南海”、“上有计谋，下有对策”等等，都是计谋实施发生偏差的灵活描摹。学界对这一问题的筹商念念路主要有两种：其一，活动者的视角。[④]这一视角主要和顺计谋实施者的利益和活动。学者们将计谋实施者视为感性东说念主，觉得计谋制定者与实施者的利益分殊、实施者对自身利益的追求是导致计谋实施偏差的主要原因（丁煌、定明捷，2004；张静，2006；杨善华、苏红，2002；李瑞昌，2012；等等）。
其二，结构的视角。学者们从中国宏不雅政府体制架构来解释计谋实施发生偏差的原因。肃穆轨制制定权的高度汇注与轨制实施才能缺失之间的矛盾、泰斗体制与灵验治理之间的张力、中央与地方的矛盾、凹凸级政府之间的博弈、条条和块块辩论的粉碎等等是这些筹商要点探讨的问题（王汉生、刘世定、孙立平，1997；周雪光，2008，2011；周黎安，2008，2014；艾云，2011；贺东航、孔繁斌，2011；陈家建、边慧敏、邓湘树，2013；李侃如，2010:190；陈家建、张琼文，2015；O’Brien＆Li，1999）。
总体而言，学界越来越意志到人人计谋实施偏差的形成并不单是是计谋实施者的感性采纳活动所致，而与中国专有的政府体制结构有着密切关联。是以，连年来从结构的视角探讨计谋实施偏差的筹商文献日益增多。这一筹商旅途为咱们提供了对于计谋实施偏差问题的深档次结构性厚实，同期也留住了有待进一步筹商的课题。
最初，已有筹商大多侧重于静态的轨制结构分析，而对政府间的互动辩论影响计谋实施的机制发掘不够。
其次，已有筹商要么和顺纵向的政府层级辩论对计谋实施的影响，要么探讨横向的政府部门间辩论带来的计谋实施结巴问题，而对斜向的府际辩论（条与块之间）如何影响计谋实施则甚少和顺。
此外，已有筹商大多将不同层级的政府及政府部门视为相对寥落的活动主体，而忽略了中国政府体制中的整合机制。如若说中国官僚体制是一个高度分化的结构，那么它是靠什么来整合的呢？事实上，对于中国这么一个条条、块块和条块辩论很是复杂的超大治理规模的国度而言，如若莫得一套灵验的整合机制，那么计谋的灵验实施将是无法想象的。在这套整合机制中，中国共产党的组织指挥无疑阐述着要害作用。党委的高位推动是中国人人计谋实施的重要解析（贺东航、孔凡斌，2011）。随之而来的问题是，党委与条块之间辩论如何影响到计谋实施？党委主导的整合机制顺利的敛迹条目是什么？对于这些问题，学界尚未能给出闲逸的谜底。
在西方国度，人人计谋实施相同濒临着偏差、走样和失败的难题。西方学界在这一问题上形成了从上至下（和顺中央决策者对计谋实施的影响）、从下到上（和顺下层实施者对计谋实施的影响）和整合主义等三种主要筹商旅途（丁煌、定明捷，2010）。在早期，西方人人计谋筹商较少模仿组织表面方面的筹商效率。直到20世纪70年代末，组织问题才逐步受到计谋实施筹商者的宠爱（Elmore,1978;Montjoy＆O’Toole,1979）。前期的筹商效率较多和顺单一组织或组织里面运作机制对计谋实施的影响。诸如组织成员利益粉碎、组织里面的信息传递、官僚机构的性质和经由等等被参谋较多。随后，学者们逐步跳出单一组织或组织里面的框架，转而越来越多地和顺不同组织间辩论影响人人计谋实施的具体机制。主要筹商视角包括组织之间的资源交换与划定、组织间的辩论汇注、不同组织的活动策略等等。
西方学界对于组织与计谋实施之间辩论的辩论表面（尤其是组织间辩论表面及在此基础上形成的计谋实施汇注表面）对本筹商有重要启发。天然，由于政事体制的分殊，西方表面难以径直套用于中国的计谋实施筹商，而需要在中国计谋实施场域下进行再转折。
本文在模仿国表里学界已有表面资源的基础上，从官僚组织间辩论的角度来解释“稳评”计谋的标记性实施问题。所谓官僚组织间辩论，主要包括纵向的层级政府组织间辩论、横向的政府部门间辩论和斜向的条条与块块政府组织之间辩论。[⑤]咱们将计谋实施问题放置于一个动态的科层组织结构相连谱系中进行探讨。
学界已有诸多筹商和顺到“稳评”计谋在实践中发生的偏差。但这些筹商多基于宏不雅的、结构——轨制分析的视角，将“稳评”计谋实施经由中的偏差归结于轨制联想或者东说念主为侵犯的原因，而缺少基于微不雅视角对该项计谋的实践逻辑进行探讨，尤其是未能将该项计谋放置于官僚组织体系里面的运作逻辑中去检修。本文将在这方面作念出初步努力。凹凸级政府组织间辩论、党委政府与下辖信访部门之间辩论、县党委政府与国土局、贪图局等官僚组织间辩论对“稳评”计谋实施的影响是本文参谋的要点。
本文府上着手于笔者于2013年－2014年在华北A县开展的紧要事项社会安祥风险评推断谋追踪调研。调研机构波及信访局、政法委、县法院、县纪委、拆迁指挥部、街说念作事处和部分村落。调研方法主要包括不雅察法、访谈法和文献法。调研时，笔者以县信访局为主要不雅察点，不雅察信访局日常使命、县指挥接访经由、处理紧要信走访题经由等。除了查阅信访局文本府上外，还对县指挥、使命主说念主员和访民进行访谈。在调研中，笔者还获准出席信访局里面的使命会议、A县信访使命会议（包括老例会议和蹙迫会议）。同期，笔者还间或出席信访局的约会宴请，与部单干作主说念主员有较好的私情。
二、“稳评”计谋标记性实施的解析呈现
早在20世纪70年代，西方国度就照旧运转在人人计谋决策经由中实施“稳评”轨制。在国内，如何表率地方政府决策活动，在政府决策经由中充分吸纳民气，以终了政府决策的科学化、民主化，一直被觉得是一个亟待治理的难题。与此同期，连年来人人计谋成为诱发多样信访、安祥问题的主要着手。由于人人计谋决策不妥，带来多量的信走访题，严重影响社会安祥风光。
在此布景下，扩充“稳评”轨制逐步被提上各级政府的议事日程。连年来，中央颁布的一系列文献中都屡次强调要建立健全“稳评”轨制。2010年，《国务院对于加强法治政府斥地的主张》强调：“要把风险评估完毕手脚决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。”2011年，国度颁布的《我国国民经济和社会发展十二五贪图纲领》指出，“建立紧要工程名堂斥地和紧要计谋制定的社会安祥风险评估机制”。2012年11月，中共十八大陈诉也强调，要“建立健全紧要决策社会安祥风险评估机制”。时隔仅一年之后，中共十八届三中全会颁布的《中共中央对于全面深入改革些许紧要问题的决定》再次强调“健全紧要决策社会安祥风险评估机制”。不错说，“稳评”轨制照旧上升为国度的顶层联想。
从公开的媒体报说念和辩论筹商文献来看，四川省遂宁市是国内“稳评”轨制的发源地。早在2005年，遂宁市就运转在紧要工程斥地名堂中引入社会安祥风险评估轨制，并探索出“五步使命法”[⑥]。中央对遂宁的“稳评”解析高度宠爱，并渐渐在寰球进行膨胀。面前，寰球各地都已宽绰建立了“稳评”轨制。“稳评”轨制一般包括成立临时“稳评”小组、制订“稳评”决议、公示拟决策事项、开展民气调查、召开评估论证分析会议、形成评估陈诉和备案审查等基本程序。
如若“稳评”计谋好像严格实施，那么它照实故意于防控决策风险。但是，在实践经由中，“稳评”计谋却并没能得到真确落实，形成了标记性实施的局面。主要进展为：
（一）风光主义盛行
自“稳评”轨制实施以后，该项轨制逐步演变为“案头上的功课”。上司将“稳评”纳入了信访探员体系之中。下级必须努力完成“稳评”任务主见，并依期朝上司提供辩论备案材料。按照程序功令，“稳评”小组需要信访评估员、群众代表、内行学者等参加，但推行上总计的“稳评”使命着实都由信访局来主导，决策单元和决策波及单元（州里、街说念、村落、社区等）合营实施。“稳评”轨制还要求召开评估分析论证会，而推行上大部分评估都是提交一份陈诉了事。在A县，县、乡、村的繁密名堂都制作有一整套完满的“稳评”材料。A县信访局的府上室里面胪列着近千份备案的评估陈诉。更真理的是，提交备案的“稳评”陈诉模版具有高度相似性，只是决策名堂称呼、内容存在各异。这些文本都是为了应付上司探员查验。信访局使命主说念主员讲到：
“（稳评）不错在评估主张表上头作念功夫，评估即是发表、填表，一收表完事。”[⑦]
此外，省、市还制定了针对县级的”稳评”督查轨制，省、市都要求县级信访部门依期报送”稳评”备案材料。比如，河南省信访局功令，从2013年运转，各省辖市、县每季度都要向省局报送”稳评”的数据，并将数据报送情况在全省范围内进行通报。报送数据内容包括评估名堂称呼、评估单元、评估完毕等方面。各县、市为了支吾上司的督查，都争相在评估材料、数据上头作念著述。“稳评”逐步演化为凹凸级之间围绕查验和迎检伸开的一连串数字游戏。
县、乡、村三级必须谨慎作念好“稳评”的风光使命，至于评估是否真确起作用，照旧不再重要。如斯，地方政府开展“稳评”很大程度上是为了支吾上司信访部门的探员压力。“稳评”成为“迎检的游戏”（吴毅，2007）。笔者在A县调研时发现，为了支吾上司信访部门探员查验，信访局局长刘志刚屡次要求局里使命主说念主员准备好“稳评”材料，使“稳评”的数目好像达标或者超标（超标不错加分）。
由于“稳评”在推行操作中往往流于风光，极地面影响了评估效果，这引起了省、市的高度宠爱。2009年8月，河南省委办公厅、省政府办公厅下发了《对于加强信访评估使命的见知》，指出不少地方“在信访评估中搞风光主义，公私分明，形成决策造作，激发信走访题和群体性事件，给改革发展安祥形成严重影响”。这也从一个侧面反应出“稳评”的风光主义较为宽绰。
（二）拒抗评估程序
按照“稳评”轨制功令，评估在前，决策在后。若拟决策事项未能通过评估，则应抛弃决策。不外，在现实中，地方政府一般都是先决策，后评估。笔者调研发现，A县多量的工程斥地名堂都是决策在前，评估在后。举例，早在2010年，该县就将“滨河棚户区城中村校正名堂”贪图陈诉上报省、市政府并得回批准。随后的一年里，该名堂先后通过市国土局、贪图局、环保局等部门的审批。上述总计手续履行完毕之后，直到2012年名堂行将启动之前，县里才组织开展该名堂的社会安祥风险评估使命。如斯，“稳评”无法对决策组成内容性的进攻。对于地方政府而言，“稳评”在很大程度上只是一起证成决策正当性的必要程序汉典。这在官僚组织里面照旧成为一种默契。
此外，地方政府在决定是否进行评估时也不错遴选“采纳性计谋实施”（O’Brien&Li,1999）的策略，将那些好像给人人带来赫然利益的、更容易通过的名堂纳入“稳评”，而那些很可能濒临群众阻止的、难以通过的名堂则不进行评估。
（三）决策主体与评估主体重合
在逸想状态下，“稳评”实檀越体应该与决策主体分开。评估应该邀请群众代表、内行学者、东说念主大代表等参加。如斯方能确保“稳评”的科学性和公信力。学界也有一些学者命令在“稳评”中引入第三方主体，对政府拟决策事项伸开寥落评估，以强化对政府决策的监督。但是，在推行操作中，都是由地方政府授意下辖的信访部门实施“稳评”。信访部门成为“稳评”的主角。它着实主导了“稳评”的总计使命程序。信访部门手脚地方政府的下属机构，不可能对拟决策事项进行严格评估。这极端于地方政府既是决策者又是评估的组织指挥者。决策主体与评估主体的重合，难以确保“稳评”轨制的严格贯彻落实。
笔者在A县调研时发现，“稳评”使命指挥小组一般与名堂斥地指挥部合署办公。所谓“稳评”使命指挥小组推行上具有很强的典礼性，着实莫得阐述任何内容性的功能。“稳评”使命的开展着实都由信访部门负责实施。由于县里陆陆续续上马的名堂数目繁密，信访局分担“稳评”使命的副局长经常应接不暇，疲于应付。
莫名的是，信访部门在行政权力结构上的地位使它根底无法阐述“稳评”的监督功能。从政府体制架构上看，信访部门属于条条序列，而地方政府属于块块序列。信访部门摄取上司信访局和同级地方政府的双重指挥。而推行上，凹凸级信访机构之间的垂直经管权力较弱，主要限于业务使命上的指导辩论。信访部门的东说念主员编制、使命经费、办公风光、职务晋升等都由地方政府掌控。在这么的权力结构中，县信访局必须摄取县委县政府指挥。换言之，信访局只是县委县政府的一个作事部门，必须听从县里的调配和安排。它无法对县级党委政府决策实施内容性的监督。信访局不仅不成给县里决策名堂添穷苦，反而必须投合县里的需要，不然就会被视为“添乱”，信访局指挥也将泥船渡河。A县信访局使命主说念主员曾这么谈到：
“（稳评）效果不怎么样，莫得内容性的作用。你说，如若指挥拍板了，好拒绝易引来一个名堂，就因为你信访评估通不外，就停了啊？你讲原则，那还要不要发展啊？你得讲政事，要遵照大局。”[⑧]
可见，信访部门在开展“稳评”使命中必须面对来自地方政府决策者的压力。“稳评”无法拒绝地方政府大上名堂的步履。“稳评”必须服务于地方政府经济发展的“大局”。对于地方政府而言，发展才是政事，才是大局。“稳评”仅是证成名堂正当性的遮挡品。是以，除非该名堂会给辩论利益群体带来赫然的径直损伤（比如环境欺侮），或者一运转实施时遭到大部分东说念主的反对，地方政府一般不会因为未通过“稳评”就销毁该名堂。
概言之，地方政府与信访局推行上是主导和扈从的辩论。信访局必须对地方政府视为心腹。信访局的任务是负责给地方政府作念好“稳评”材料，走完“稳评”程序。一朝上司前来查验，不错有个顶住。在必要的时候，还得替地方政府指挥担起包袱。
（四）全心制作“稳评”文本材料
“稳评”轨制设定了一系列严格、表率的程序，以压缩地方政府变通操作的空间，确保评估的科学性、程序化，达到预期评估效果。不外，程序的严谨和表率相同无律例避地方政府对“稳评”的校正和利用。在“稳评”经由中，为了加多名堂得回人人应许通过的可能性，评估者不错在调查主张表上头作念著述，对文本进行全心制作，指点被调查者“应许”拟决策事项。举例，A县的“稳评”征求主张表中的第一起问题为：你觉得该名堂是否必要？第二说念问题为：你觉得该名堂的实施决议是否可行？主张表终末请被调查者提供辩论主张和建议。
“稳评”的要害是第一起问题，它径直辩论到“稳评”能否通过。只消80%以上的被调查者觉得该名堂“必要”，则意味着名堂评估通过，如若低于80%，则需要进行从头论证和作念好宣传解释使命。一般而言，即使应许率低于60%，该名堂也不会立马被否决，而是由评估者接续给人人作念使命，渐渐提高应许率，终末使该名堂通过评估。对于那些拒抗的“钉子户”，下层政府、乡村干部不错通过多样方法和工夫给被调查者作念使命，比如通过亲戚一又友辩论、使命辩论等非肃穆权力（孙立平、郭于华，2000）运作方式，恩威并施，迫使他们应许。
可见，“稳评”内容上是一个“制造应许”（迈克尔·布若威，2008）的经由。“稳评”以科学化、表率化的风光吸纳了人人的意愿，使该项轨制得回风光上的正当性。地方政府通过一系列变通方式将自身的意志心事地融入进了“稳评”之中。地方政府的变通策略既莫得暴透露赫然的程序表率问题，又好像胜利应付上司的查验探员和包袱精雅，最终达到自身的目的。
三、双重负务与官僚组织的激励不兼容
咱们发现，“稳评”计谋标记性实施的形成与上司政府赋予下级政府的双重负务有着密切辩论。为分析的便捷，咱们可将凹凸级政府之间辩论视为委托——代理辩论。在这一辩论中，上司政府需要治理对下级政府的激励和监督问题。对于上司政府而言，实施“稳评”轨制主要有两种收益：
其一，稳重政权的正当性。长久以来，地方政府决策时往往以政府自身利益为中心，而不顾致使侵害人人的权利，激发了人人的宽绰起火和深信。经年累月，必将危及社会安祥和政权的正当性。中央赫然不肯意放任此形势恶化。在信访维稳的探员压力下，高层地方政府也不肯我方辖区内的不安祥成分日益生长。“稳评”轨制要求地方政府决策时尊重民气，内容上即是薪金人人的需求，顾及人人的利益。“稳评”若能灵验实施，就不错在地方政府与人人之间形成一种制衡机制，故意于减少社会不安祥成分，稳重政权的正当性基础。
其二，防控决策风险。在地方政府决策经由中，“拍脑袋”、“主座意志”气候较为宽绰，带来多量的行政和财政资源花消。“稳评”轨制故意于强化地方决策者的风险意志，促进决策的科学化、感性化。因此，上司政府卓越是中央政府有着坚强的落实“稳评”轨制的激励。从上至下的多样“稳评”探员轨制得以建立。
同期，中国国度政权还濒临着绩效正当性压力（赵鼎新，2006；冯仕政，2011）。为了厚实和提升正当性，在野党必须确保防守一定的经济社会发展水平。而要达到这一目的，又依赖于对地方政府提供强激励。中央政府将治绩手脚选任、栽种官员的主要程序，由此形成了“锦标赛体制”（周飞舟，2009）和“父母官员晋升的锦标赛模式”（周黎安，2008）。这也被觉得是形成“中国古迹”的重要动因。地方政府官员为了在普及竞争中占据上风，需要将治绩手脚主要追求主见，而治绩的中枢即是经济发展现象。在这么的布景下，发展主义天然成为地方政府活动的主要依归。尽管连年来在野党建议了一系列新的发展理念，比如科学发展不雅、构建和谐社会等等，对地方政府的发展活动作念出了一定的划定，迫使其改变了之前盲目追求GDP的现象，但其对经济绩效的追求莫得也不可能抛弃。
这么，上司政府推行上给下级政府赋予了双重负务：发展和安祥。这种双重负务导致上司对地方政府的激励堕入悖论境地：一方面，要求地方政府严格实施“稳评”计谋，减少致使阻绝社会不安祥成分；另一方面，又要求地方政府必须纵欲发展经济，而发展经济就不可幸免地波及利益再编削，从而诱发社会不安祥。这种激励不兼容现象势必催生“稳评”计谋的标记性实施气候。
面前，在名堂治国的布景下，大上名堂照旧成为地方政府推动经济增长的主要引擎。各地政府通过“跑部钱进”、“东说念主才回乡工程”等门道想方设法招徕名堂，通过名堂带动经济发展。问题恰恰在于，发展势必带来利益结构的从头编削，并不可幸免地会激发新的社会矛盾和粉碎。而“稳评”要求地方政府在作念出波及群众利益的紧要决策之前必须充分预计社会不安祥后果。若一项决策激发不安祥成分过多，应该拆开该事项决策。于是，发展主义取向便与“稳评”轨制要求爱戴社会安祥的主见相反。如若地方政府不顾评估完毕，而一意相持决策上马名堂，则容易带来新的社会不安祥成分。如若地方政府切实实施“稳评”计谋，尊重评估完毕，那么拟决策事项和名堂将要被取消。这意味着地方政府前期消耗“易如反掌”招徕的名堂将要荡然无存。这不仅给地方政府带来损失，而况将闭塞地方经济发展。这是地方政府所不肯面对的事实，也跟面前官僚组织里面的官员激励机制相反。父母官员对自身政事风险的考量要远甚于对社会安祥风险的担忧。
是以，在实践中，受发展主义取向的驱动，地方政府都会采纳多样“变通”方式，来辛勤推动决策和名堂的实施。“稳评”只可对地方政府形成软敛迹。从根底上而言，“稳评”计谋的标记性实施源于发展主义取向的经济发展模式。地方政府（尤其是经济欠发达地区的地方政府）招徕名堂十分不易。对他们而言，要害问题在于引进名堂，而不在于引进的名堂是否有风险。对于一个要不时防守和强化自身“卡里斯玛”泰斗的在野党而言，它必须向人人展现其超凡功绩，其中的中枢内容即是经济发展绩效。因此，在野党偏执指挥的国度追求经济发展绩效的主见不会发生根底改变，更不会以“稳评”来亏蚀经济发展。天然则然，治绩依然是中央考评地方政府的主要主见。
为了支吾上司政府的激励悖论，尽可能开脱“稳评”轨制的不竭，地方决策者遴选了一系列策略。举例前文说起的全心制作“稳评”文本材料、先决策后评估等等。在地方政府那边，推行上莫得通不外的评估。“稳评”在很大程度上成为地方政府避责的挡箭牌。对于地方政府而言，尽管“稳评”轨制难以形成内容性的制约作用。但经过“稳评”之后，地方政府的决策便具备了更强的正当性。若某些决策事项实施经由中激发了信访杰出问题或者群体性事件，那么地方政府不错将“稳评”材料手脚证明我方决策正派性与正当性的兵器，从而逃匿上司的包袱精雅。
组织学筹商规模早已和顺到激励不兼容导致的活动偏差问题（周雪光，2003）。在本文的案例中，上司对地方政府同期实施两种激励。面对上司互不兼容的激励机制，地方政府进退迍邅，进退失据。若严格实施“稳评”轨制，则地方政府的决策活动将受到极大的不竭，决策空间将被大大压缩，进而影响到经济发展绩效。若以经济发展优先，则必须将“稳评”计谋扬弃一边。在晋升锦标赛体制下，地方政府天然不肯意在职上樗栎庸材，而必须大上名堂、上大名堂。这么，“稳评”计谋就极可能被扭曲或者虚假实施。
此外，“稳评”还被地方政府用作划定上访的兵器。笔者调研时发现，就“稳评”轨制而言，父母官员最注意的是通过该项轨制来减少、划定上访和群体性事件。在好多父母官员的潜意志里，评估似乎只是为了减少和幸免上访。“稳评”轨制成为地方政府用以划定上访和群体性事件的兵器。
总之，“稳评”轨制要求官僚集团爱戴社会安祥，这在某种程度上与政府的发展主义取向相反。发展是第一要务，它从根底上决定了官僚集团的决策和活动逻辑。诚然安祥是第一包袱，但在发展主义取向的驱动下，安祥包袱往往被抛诸脑后。安祥与发展的张力使得“稳评”轨制不可能按照既定的功令和场合得以贯彻落实。在现存的体制环境下，地方政府必须遴选相应的策略加以支吾，以使“稳评”轨制朝着故意于我方的场合发展。这些支吾策略变更了“稳评”轨制联想者的初志。发展与安祥的矛盾，背后内容上是在野党绩效正当性、官僚集团自身利益与人人利益之间的张力。
四、官僚组织决策模式与“稳评”计谋逻辑之间的张力
在中国官僚组织里面，人人计谋解任的是一种从上至下的集权决策逻辑。地方政府的紧要决策事项往往要经过上司的批复。在得回上司的准许之后，决策程序才能进入内容性阶段。一朝拟决策紧要事项被上司申辩，则决策将被动拆开。纵使拟决策事项好像通过“稳评”，地方政府也不可能一意孤行。如若上司批复应许拟决策事项，则地方政府便不错启动决策程序。即使该事项可能无法通过“稳评”，但因为有了上司的援手，地方政府也无谓有所操心。因为地方政府决策的正当性着手于上司，而不是源自“稳评”。
恰正是在这里，“稳评”轨制理念与地方政府人人计谋决策模式之间充满张力致使粉碎。“稳评”轨制要求决策者充分辩论拟决策事项的社会影响，顾及利益辩论者的权利。它解任的是一种从下到上的逻辑。这么，从下到上的“稳评”轨制逻辑与从上至下的集权决策逻辑势必发生粉碎。地方政府的紧要决策必须先得回上司的准许。而在争取上司对拟决策紧要事项提供援手的经由中，地方政府必须付出较大努力，致使免不了遴选公关工夫。是以，地方政府费尽易如反掌得回上司的批复之后，势必不会因为“稳评”未能通过而任意抛弃拟决策事项。对地方政府而言，一朝得回上司批复，则实施决策成为理所天然之事。
官僚组织里面的集权决策逻辑给“稳评”计谋实施带来的影响和冲击在A县的“稳评”计谋实践中得到明晰的呈现。如前已述，在A县，好多紧要名堂都是决策在前，评估在后。在名堂上马之前，必须先得回上司政府和辩论部门的审批。惟有经过上司的允准和审批之后，名堂才能进入内容性决策阶段。无论是枫林大路名堂，抑或是滨河棚户区校正名堂等，都解任着相同的决策程序。待上司审批决策名堂的程序走完之后，才进入“稳评”阶段。此时，“稳评”能否通过照旧不再重要。天然，为了使决策名堂具备更强的程序正当性，地方政府仍然会想方设法使得“稳评”胜利过关。
可见，“稳评”轨制成为地方政府决策得回正当性的外套。“稳评”并不成拒绝地方政府的决策步履，真确能对地方政府决策阐述内容性敛迹作用的，仍然是掌执其政事气运的上司。在这个好奇上，与其说是地方政府改变了“稳评”轨制，毋宁说是既有官僚体制对“稳评”进行了从头塑造。地方政府只消确保“不出事”尤其是“不出大事”，那么其它轨制齐为支吾上司督查之需。
五、条块组织间辩论制肘与风险的再出产
“稳评”轨制的初志，是从泉源上划定决策风险，幸免决策欠妥。然则，在现实中，多量的社会安祥风险并非决策事项自己导致，而是由决策实施经由阉东说念主僚组织里面多样长短不一的辩论所带来。咱们发现，在中国官僚体制里面，由条块组织间辩论制肘而不时再出产出来的社会安祥风险，致使“稳评”计谋的实施进一步堕入逆境。
以A县为例，该县好多名堂都在实施经由中不时出产出多样新的社会安祥风险。举例，2008年，A县在启动枫林大路详尽校正工程名堂之前，也曾对该名堂开展了“稳评”使命并得回通过。绝大部分人人对该名堂都持应许气魄。他们觉得，若该名堂实施，照实故意于改善人人的居住生计环境。对于“一比一”产权置换的拆迁抵偿程序，大部分人人也相配迎接。在名堂拆迁使命启动的前边3个月时候里，就有1000余户住户与名堂指挥部刚烈了拆迁左券，约占动迁总户数的三分之二。
然则，跟着名堂使命的鼓励，好多无法预感之事接二连三地发生。就在畴昔4月、5月份，名堂波及的两户住户家中有东说念主先后非平方圆寂（一老东说念主患上绝症，烽火煤气罐自尽，一保安死在使命岗亭上）。尽管这两起圆寂事件与名堂自己并无径直辩论，但却极地面影响了名堂拆迁使命的程度。随后，又恰逢北京奥运会、60周年国庆等举国紧要事件，为幸免和划定上访，名堂被动暂时停顿，这再次减速了名堂进展。如斯拖延几年之后，跟着房价的飞腾及国度拆迁计谋文献的变更，尚未搬迁的住户的守望值日益攀升，好多被拆迁户运转向政府索取更高的抵偿程序。拆迁谈判使命越来越笨重。
更为重要的是，条块间辩论的制肘大大减速了名堂的程度。
最初，某些垂直经管单元阻止名堂拆迁使命。由于名堂拆迁使命波及某些垂管单元的利益，这些单元以万般意义拒却搬迁，导致拆迁使命步履维艰。地方政府不得不动用各方辩论对这些单元施压，但有些单元仍然推诿拖延。在笔者调查期间，仍然有部分单元未予动迁。
其次，住房斥地经管的唠叨酝酿了多量社会粉碎。在名堂开工之前，B市住建局对住户建房用地手续管制较为唠叨。有不少住户建房时未办理辩论手续，且已有较长的居住历史。按照名堂功令，对于违规建筑的认定以2004年航拍图为准，2004年航拍图上夸耀存在的房屋为正当建筑。若航拍图上未夸耀但被拆迁东说念主好像出示辩论正当手续证件，则该房屋也认定为正当。最终，因为有多量的房屋为2004年之后建成且莫得正当手续，A县政府将这些房屋认定为坐法建筑，遭到被拆迁户的强烈不服。政府与被拆迁户在违规建筑认定上的纷争致使谈判日益笨重。且名堂动工之后，一些住户接续在拆迁区域内“种房”，B市住建局未予灵验经管。这导致拆迁使命难上加难。多量的动迁户都起火政府的违建认定程序，纷繁上访深信。
再次，上司职能部门对名堂的援手中断。2010岁首，阁下该名堂的B市某副市长因坐法作歹被逮捕。由于负责东说念主出事，该名堂之前在办理手续、资金干涉等方面所得回的多样优惠待遇都被取消。这对于该名堂而言无异于雪上加霜。同期，该名堂还有几处安置房斥地用地许可证未得回上司部门批准。而况，副市长出过后，B市的国土局、贪图局、住建局等部门的不少官员都牵累其中，受到党纪政纪或者法律处罚。A县向这些部门肯求办理名堂的手续时，这些部门不再如之前那样快捷、高效，不再给该名堂“开绿灯”。B市指挥也不肯意再给该名堂提供卵翼。是以，直到笔者调研期间该名堂的安置房手续和A区的斥地用地许可证（该名堂共有A、B、C、D四个区）都未办妥。如斯，受制于条块间辩论的制肘，该名堂进展一直相配爽气。
在A县，除了枫林大路详尽校正工程名堂除外，连年来已有多个大型工程名堂实施之后被动停顿，成为“烂尾”工程。据当地一些官员说，在办理辩论审批手续时，斥地商往往能得回比地方政府更高的效率。
“区里去市直部门办手续，很难，政府不可能去站立。斥地商个东说念主去办，不错站立送钱，斥地商比政府办得快。斥地商给市里的部门站立多，用钱多，比如国土局、贪图局、住建局，作事天然快。你区里的副区长、常务副区长去市直部门作事，也得好说歹说才行。东说念主家一个小科长都不搭呼你。”[⑨]
在官僚体制里面，若能借助私东说念主辩论，往往好像“特事特办”，大大提高作事效率。不然，就只可“公务公办”。“公务公办”就意味着按照科层组织的陋习办理，致使还可能拖延、推诿，这将导致作事效率裁汰。
条块辩论的制肘大大减速了名堂的进展。由于名堂进展爽气，拆迁安置房无法落实，导致多量的被拆迁户无法如期入住新址。因此，近几年来，繁密被拆迁户纷繁上访。2013年7月，刚巧笔者在A县调研时，该县另一大型名堂的被拆迁户因为未能如期住上安置房而将正在该地有观看的B市市长围住讨要说法（该名堂自2009年启动，原贪图两年内交房）。由于名堂进展爽气，越来越多的社会安祥风险被不时地再出产出来。A县政府也为此付出强大的代价，承担了大宗的拆迁安置过渡用度。据悉，近几年A县为几个大型名堂支付的安置过渡费每年高达2300万元以上。这对于本就极为软弱的县财政而言无异于雪上加霜。
“稳评”的主邀功能是将社会安祥风险驻守于决策之前。但是，面前多量的社会不安祥成分产生的主要设施并不在于决策之前，而在于决策的实施经由之中。换言之，尽管不妥决策可能是诱发社会不安祥成分的重要原因，但是决策事项和名堂的实施经由相同是不时地再出产出新的社会不安祥成分的主要原因。即使是一项履历了严格“稳评”的、高度科学合理的决策，一朝其进入推走运行，那么在官僚体制里面各个主体以及官僚体制与人人之间的反复碰撞与互动经由中，多样社会不安祥成分仍然会马如游龙地再出产出来。
进一步而言，“稳评”轨制在防卫和支吾社会安祥风险中的变装和功能值得深究。社会不安祥风险成分不单是着手于决策自己，而况产生于决策的实施经由。官僚体制对社会安祥和次序的躁急、官僚组织里面纵向凹凸级之间以及横向的官僚机构之间的万般博弈和粉碎，不时再生出新的社会不安祥成分。在这个好奇上，社会安祥风险内生于官僚体制之中，它并非“稳评”轨制所能承受之重。
六、标记性实施空间的压缩：“稳评”问责的不测后果
由于“稳评”轨制的刚性在实施经由中被软化，堕入标记性实施的逆境。多量的社会不安祥成分仍然马如游龙地发生。这引起中央和高层地方政府的高度宠爱。连年来，上司政府创设一些新的轨制安排来支吾地方政府的变通活动，以问责的硬敛迹来消弭“稳评”的软敛迹，强化“稳评”轨制的贯彻落实。举例，上司政府对某些激发紧要不安祥事件的工程名堂进行包袱倒查，抽查名堂“稳评”材料。一朝发现公私分明活动，则精雅决策单元及主要指挥的包袱。
在要求各级政府高度宠爱”稳评”轨制落实的同期，省、市两级还启动了“稳评”包袱精雅轨制。对于某些级别较高、影响较大的集体上访事件（比如赴京、到省集体上访），省里要求市、县进行包袱倒查。枫林大路详尽校正工程名堂引起多量群众上访之后，省里也曾于2010年5月派出督查组赴B市对该名堂的“稳评”使命进行查验。督查组除了查阅辩论“稳评”材料除外，还躬行与某些被拆迁户辩论阐述当地政府是否进行了评估并征求了他们的主张。督查组发现该名堂的部分“稳评”材料作秀，一些下层干部并莫得征求被拆迁户的主张，而擅镇静主张表上签名。最终，辩论包袱东说念主遭逢处罚，A县被上司通报品评。
连年来，上司还不时加大了对“稳评”使命的督查力度。省、市着实每年都会组织开展“稳评”的督查使命。举例，2011年12月，河南省信访局要求各市、县对2011年度发生的20东说念主以上赴京、30东说念主以上到省委省政府门口、80东说念主以上到省信访局的集体上访进行“稳评”包袱倒查。倒查内容主要包括信访东说念主反应的信访事项决策和名堂是否进行了“稳评”、评估的程序是否科学表率等等。若因“稳评”缺位而激发集体上访，那么要精雅决策辩论包袱东说念主的包袱。各市、县自查后，省局将组织督察组进行抽查。
在信息不合称的情况下，上司政府往往难以掌执下级政府在“稳评”计谋实施中的变通活动。但上司政府不错通过包袱倒查的方式，对下级政府形成问责的硬敛迹，以支吾信息颓残的逆境（即无论下级如何实施‘稳评’计谋，只消出事就对下级问责，是否出事组成‘稳评’计谋实施与否的终极程序）。问责的硬敛迹以上司政府掌执着东说念主事权或曰治官权（曹正汉，2011）为前提。一朝决策名堂诱发社会不安祥成分，上司就地对父母官员进行问责。在问责的硬敛迹面前，父母官员为了逃匿政事风险，势必要一板三眼。这么，“稳评”计谋标记性实施的空间被上司的问责硬敛迹大大压缩。
不外，上司对“稳评”使命进行督查的作用相比有限。尽管上司的督查好像减少致使阻绝下级在“稳评”使命中的作绮丽候，使“稳评”使命严格按照程序、表率开展。但此举也仅好像确保“稳评”的风光正当性，而并不成达到真确划定社会安祥风险的主见。因为社会安祥风险不仅蕴含在“稳评”轨制之中，而况内生于名堂实施经由中。换言之，不仅“稳评”使命不到位可能激发社会不安祥，而况名堂实施经由中多样长短不一的辩论纠葛不时出产和再出产出新的社会不安祥和风险成分。况且，在“稳评”经由中，地方政府不错想方设法“制造应许”，使得该名堂的“稳评”具备风光正当性。由于“稳评”计谋的标记性实施根源于既有的官僚组织结构，即使上司政府三令五申，也无法扭转这一局面。
同期，上司政府的激励不兼容机制和问责的硬敛迹还催生或强化了地方政府“用钱买吉祥”的权宜式治理策略。地方政府既要得回经济发展绩效，又必须确保不出事，最终只可跟上访者融合，遴选“用钱买吉祥”、“东说念主民里面矛盾用东说念主民币治理”的方式安抚上访者。
七、结语
本文从官僚组织间辩论视角参谋了“稳评”计谋标记性实施形成的组织根源。“稳评”手脚一种具有较强现代性的轨制，是官僚体制感性化、表率化的表征。不外，“稳评”轨制一朝进入实践，便不可幸免地遭逢官僚体制的校正和重塑。科学化、感性化、表率化的轨制建立被官僚体制的运作逻辑吸纳。官僚集团凭证自身的运作功令和利益需求对“稳评”轨制进行了变通操作。随之，“稳评”轨制逐步演化为科层制中凹凸级之间的一种权力博弈辩论。
在各项程序、表率上头，“稳评”计谋的标记性实施与计谋文本功令自己莫得大的相差。在计谋实施经由中，下级政府在风光上完成了上司安排的“稳评”任务，好像应付上司的查验探员。同期，它又为自身的决策活动提供正当性证成依据。然则，相对于上司制定“稳评”计谋的主见而言，下级实施“稳评”计谋的完毕却呈现出极大的偏差。
“稳评”计谋的标记性实施是地方政府主动对计谋进行调适和校正的完毕。它能在一定程度上缓解上司压力与计谋实施环境之间的张力，使人人计谋实施经由与既有的政事和行政体制相相宜。但是，“稳评”计谋的标记性实施也容易诱发新的下层治理问题，导致社会矛盾积压。待上司意志到下级对“稳评”计谋进行标记性实施所带来的危害时，势必会给下级施加更大的压力（比如强化对下级问责的硬敛迹）。如斯，“稳评”计谋标记性实施的空间被大大压缩。但同期，问责的硬敛迹可能诱发新的计谋实施模式（比如计谋过度实施）。
咱们觉得，计谋标记性实施的形成根源于官僚组织里面的张力辩论。上司赋予下级安祥与发展的双重负务，形成官僚组织的激励不兼容，诱发了下级的多样支吾策略。“稳评”计谋的标记性实施模式形成于上司施加的压力和既有的计谋环境的共同作用。一方面，面对上司的压力，下级政府不成不贯彻实施计谋；另一方面，受制于既有的计谋环境，下级政府缺少相应的计谋实施条目和才能。同期，中国官僚组织里面从上至下的集权决策模式与“稳评”从下到上的计谋逻辑之间存有难以吞并的张力。由此，下级政府只可遴选程序化的支吾策略来实施上司“稳评”计谋，“稳评”计谋堕入标记性实施逆境。
终末，需要说明的是，本文的参谋并不是要申辩“稳评”计谋自己。事实上，“稳评”计谋的实施有其积极的好奇。它代表着中国地方政府朝向法治型、人人服务型政府的发展场合。“稳评”计谋的实施，照实能在一定程度增强地方政府的科学决策意志。尤其是波及到群众上走访题，地方政府决策时都会有所操心。本文所要揭示的，是“稳评”计谋与官僚体制运行逻辑之间的冲撞与耦合所型塑的计谋实践形态，讲演这一计谋的实践逻辑偏执逆境，为日后健全和完善该项计谋提供参考。
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